No soy mis actos. La cuestión de la responsabilidad política y el mandato imperativo.

Locke y Burke

Siempre se han escuchado voces que han reclamado para la clase política una responsabilidad penal en sus acciones. Si para la gente común quien la hace la paga, resulta sorprendente que para aquellas personas que dirigen los destinos de miles de personas sólo sea la historia la que juzgue sus acciones. El sentido común nos dice que, del mismo modo que la gente común podemos ser juzgados por decisiones que tomamos (que después se convierten en actos), ¿cómo es posible que un ministro, un presidente de gobierno, un alcalde, no sean penados por decisiones que afecten negativamente la vida de las personas (puesto que sus decisiones se convierten por la maquinaria del Estado y el gobierno en actos)? Especialmente en España esta reclamación ha cobrado fuerza desde el 15M, cuando a cada tanto se alzan las gargantas pidiendo compromisos «ante notario» de cumplimiento de los programas electorales, o la reclamación de responsabilidades por malas gestiones de lo público, so pena de tumulto o persecución (mediática, al menos).

El problema de la «responsabilidad» dentro de la práctica política ha sido una constante en la historia, a la hora de evaluar unos actos que, en cierto modo, «no son personales»: si alguien roba una barra de pan, la relación entre actor y acto (delictivo) es directa; si alguien decide recortar presupuesto en gasto sanitario y con posterioridad una pandemia mata a un elevado número de personas, aunque se pueda establecer una relación esta es «menos directa». Los factores son muchos, la toma de decisiones complicada y tiene que atender a diferentes complejidades; la búsqueda de una causalidad que pueda establecer la responsabilidad se enturbia. De esto va el problema. La política lo ha solucionado de la forma más ilustrada posible: salvando al sujeto de la posible arbitrariedad de quienes juzgan. Las pasiones se desbocan con los asuntos político, y más de uno ha perdido la cabeza por ellos. Y el gobierno de las personas y los territorios es algo demasiado elevado e importante como para que las pasiones manden. Este espíritu se ha desarrollado en la historia moderna del enjuiciamiento de la responsabilidad política, y llega hasta nuestra Constitución.

La cuestión del mandato político

En realidad, no parece difícil establecer una causalidad entre las decisiones políticas y sus consecuencias materiales. El problema se suele encontrar en la responsabilidad jurídica colectiva en enjuiciar a una persona por una serie de actos sobre los cuales no se podía en su momento deducir sus efectos. Por ejemplo, el desmantelamiento de la sanidad pública en la Comunidad de Madrid y la promoción de la privada no es necesariamente en principio causa de un servicio sanitario deficiente. Que posteriormente se haya demostrado así no implica que esa fuera la intención de los actos de los gobernantes que los llevaron a cabo, ni que fuera una posibilidad más probable que otras (aunque en su momento se denunciara como posible). Los actos no sujetos a una causalidad inmediata no pueden ser juzgados bajo una responsabilidad penal (e incluso cabe dudarlo si tiene un efecto inmediato por el posible devenir futuro).

En realidad, todo esto parte de un problema político previo, una de esas decisiones que se toman desde la filosofía política y que se manifiestan en los textos legales pero que no se suelen explicitar normalmente: el problema de la representación en la actividad política misma. Es decir, dado que todo el mundo no puede estar metido en la administración política, cómo se establece el criterio de representación y la responsabilidad de la misma según la cual una persona pueda hablar en nombre de muchas. Todo lo moderno vuelve al sujeto: la idea de «sujeto político» habla de la encarnación de la tendencia en la persona (individual o colectiva), de la imposibilidad de separar ser de hacer. Sin embargo, el ideal ilustrado burgués prefiere la autonomía, las «dimensiones»: no hay tal encarnación, una cosa es el sujeto y otra cosa la política. Cuando el marxismo habla del proletariado como sujeto político habla de toda una clase que tiene en su tarea y destino la emancipación de toda la humanidad. Pesada carga de tipo mesiánico. La burguesía liberal decimonónica era más humilde: a pesar de la labor colectiva seguimos siendo individuos, y ninguno de nosotros es Cristo. Por eso en la política contemporánea se da el conflicto entre lo representativo y lo imperativo, en este caso, en relación al «mandato político» que establece la política contemporánea.

Milton pone uno de los pilares modernos del mandato imperativo en su Título de los reyes y magistrado: debemos lealtad si y sólo si estamos de acuerdo en que los gobernantes han cumplido su parte del trato. La pregunta que se hace Milton es «¿Cómo podemos someternos como hombres libres a un poder civil que no da cuentas, incuestionable y al que no se puede resistir, ni siquiera en la maldada y las acciones violentas?» (2009: 87). Existe un desequilibrio entre el pueblo que designa y los gobernantes designados, porque en esta diferencia entre gobernar y ser gobernado se genera una desigualdad porque se establece el privilegio de quienes gobiernan. Milton dice:

«puesto que el rey o el magistrado recibe su autoridad del pueblo, tanto original como naturalmente, para el bien de éste en primer lugar, y no para el suyo propio, el pueblo puede escogerlo o rechazarlo, mantenerlo o deponerlo con la frecuencia que juzgue más adecuada, aunque no sea un tirano, simplemente por la libertad y el derecho de los hombres que han nacido libres de ser gobernados como les parezca» (2009: 85)

Esto lo dice en 1649-1650, después de que Carlos I fuera condenado a muerte por decapitación, y comenzara la revolución civil liderada por Cromwell (Tenenti, 1999: 145). Y es una sentencia aplicable —en su contexto— a todo lo que pudiera suceder (y de donde bebió, por ejemplo, el republicanismo de las Trece Colonias). Existe el derecho de elegir gobernante y la obligación posterior, divina y humana, de ser leal, de obedecer como «hombres libres». Pero es condicional. Milton habla desde la Biblia, cuando Samuel es elegido rey por los hebreos. Aquí el silogismo de Milton es bastante arbitrario: Dios pudo elegir un rey porque así se lo pidieron los hebreos, por lo tanto ese rey era justo y bueno. Cuando los reyes dejaron de ser justos y buenos, Dios los echó de sus tronos. Los poderes que hacen el mal no son instituidos por Dios, y por lo tanto se deben desobedecer y combatir. Si es legal que Dios destrone reyes, debería ser igualmente legal que lo haga el pueblo siguiendo el designio divino: «si el acto del pueblo en la elección es alejada por un rey como un acto de Dios, y como la razón más justa para entronizarla, ¿por qué el pueblo no puede también alegar que su acto de rechazo es un acto de Dios, y la razón más justa para destronarle?» (Milton, 2009: 91)

En resumen, para Milton el trabajo es el trabajo, seas un pescador o seas un magistrado, y esto conlleva obligaciones. La desigualdad entre gobernantes y gobernados es de responsabilidad, no de «categoría humana»: los reyes son hombres como cualquier otro ante Dios, por lo tanto tienen que responder como cualquier otra persona de sus actos. Esta es la institución del «mandato imperativo»: quien gobierna establece un pacto, un contrato, entre él y quien le permite gobernar. Si incumple ese pacto es legítimo deponerlo y poner a alguien que sí lo cumpla. Se entienden los motivos —derivados especialmente de los eventos de su tiempo—, pero también los problemas derivados: es más difícil ser un tirano si tu poder emana de un tercero que puede quitarte de enmedio cuando considere que no se ha cumplido el contrato, pero también es más difícil gobernar si todo queda al albur de las pasiones de ese tercero. Y si encima nos basamos en los designios de Dios y la palabra de la Biblia para guiarnos en lo justo y lo injusto, poco han temblado los gobernantes en la historia. El mandato imperativo es «más justo», pero es un problema para el desarrollo de un gobierno estable y ajustado a los vaivenes materiales del tiempo.

La respuesta fue una solución de consenso: existe un pacto, pero es un pacto político, no un pacto personal; es decir, el mandato está sujeto a condiciones política, sancionadas sólo políticamente, a través de mecanismos políticos como las elecciones, y la persona sujeto del mandato es sólo un representante de lo político. El mejor representante de esto es Edmund Burke, que desde el mismo solar que Milton un siglo después es portavoz de una nueva forma de mandato político, el representativo. En su Discurso a los electores de Bristol, cuando es elegido representante de esta ciudad ante el Parlamento, defiende su papel político, y su deuda ante quienes le han elegido… pero sin pasarse. Tras afirmar que el diputado debía siempre tener en cuenta las opiniones de los electores, proseguía Burke: «pero instrucciones imperativas, mandatos que el diputado está obligado ciega e implícitamente a obedecer, votar y defender, aunque sean contrarias a las convicciones más claras de su juicio y su conciencia, son cosas totalmente desconocidas en las leyes del país» (1984: 312). El político para Burke es un profesional, alguien que es elegido no por simpatía o por corrupción, sino porque es quien mejor puede defender los intereses del pueblo ante el Parlamento. Precisamente porque el pueblo no sabe y el político electo sí, el pueblo no puede imponer nada al político electo: él sabrá mejor cuándo presionar o reivindicar sus derechos (los de los electores).

Burke admira a sus electores; los considera personas lo suficientemente ilustradas e inteligentes como para saber cómo tienen que defender sus derechos políticos y a través de quién, pero eso no obsta a que sean injustos con quien hayan elegido. Porque la ley avala la independencia de los individuos; precisamente para eso se hizo la revolución un siglo antes, para que nadie estuviera sujeto a la tiranía y el dominio de nadie. Y como profesional de la política el parlamentario electo no se puede dejar llevar por las pasiones de los electores:

«Pero su opinión imparcial, su juicio maduro y su conciencia ilustrada no debe sacrificároslos a vosotros, a ningún hombre ni a grupo de hombres. Todas estas cosas no las tiene derivadas de vuestra voluntad ni del derecho y la constitución. Son un depósito efectuado por la Provincia, de cuyo abuso es tremendamente responsable. Vuestro representante os debe, no sólo su industria, sino su juicio, y os traiciona, en vez de serviros, si lo sacrifica a vuestra opinión». (Burke, 1984: íbid.)

Es un bonito retablo de despotismo ilustrado con cierta base democrática: todo por el pueblo y para el pueblo, pero a discrección de los políticos. Hay un poder mayor para Burke que lo que ocurra en la provincia; todo un país se rige por la acción conjunta de los políticos, y todo un país es más importante que lo que ocurra en Bristol. Por eso al final de su intervención dice a sus electores, «elegí un diputado, pero cuando le habéis escogido, no es el diputado por Bristol, sino un miembro del Parlamento» (Burke, 1984: íbid.). Esto establece ya una distancia entre las formas del mandato político: si ya no hay imperativo (político, legal, moral), obviamente el político se debe a sus electores porque son quienes lo mantienen en el cargo, pero ya no se establece un «contrato» que oblige al político a nada porque, primero según Burke, el político es un profesional que sabe lo que hace y el pueblo no; segundo, porque el político es humano y se puede equivocar. Y llevar al cadalso a una persona por un error no es de recibo. Por esto, a medida que se articulan los sistemas primero parlamentarios y después integrados en las democracias representativas liberales burguesas, ya no se hablará más del mandato imperativo, sino del representativo. Es algo que en la Constitución española de 1978 se refleja explícitamente.

El artículo 67.2 de la Constitución dice explícitamente «Los miembros de las Cortes Generales no estarán ligados por mandato imperativo». La concisión y brevedad de este artículo puede resultar sorprendente a un lector lego de la Constitución, porque además aparecen ese término que resulta extraño: el «mandato imperativo». Esto significa que los miembros de las Cortes españolas no están ni pueden estar sujetos a ningún tipo de contrato que les oblige a nada, a tomar ninguna decisión ni a apoyar o rechazar ningún tipo de medida, por parte del electorado que le elige. Es, según la propia sinopsis que explica el artículo, la respuesta de una exigencia estructural de los Estados constitucionales frente a los autoritarios. Se entiende que en los Estados modernos no es posible ese mandato cerrado que exigía el imperativo, y que la política necesita contemporizar, además de que tasar o fiscalizar el mandato político cuando éste no tiene unos resultado predecibles o fijos es atentar contra la práctica, la conciencia y la inteligencia del político. Los teóricos revolucionarios y liberales entienden que el mandato imperativo no representa realmente al nuevo cuerpo político de la Modernidad, muy heterogéneo, porque actúa como una presión del monarca sobre los representantes: aparece la Nación como sujeto y como recipiente de la soberanía. No hay voluntad previa sino que esta se desarrolla en la representación y la relación entre electores y elegidos. Son ésto últimos los que configuran la voluntad nacional. En oposición al gobierno autoritario, no se puede coartar la voluntad del representante, y se prohíbe el mandato imperativo. Lo que resta es la confianza ante el sistema y a la honestidad de los políticos. La cuestión entonces, tanto en esta historia como en la materialización en nuestra Constitución: si no hay ningún tipo de necesidad en el pacto en la práctica política entre electores y electos, ¿qué clase de coerción política existe para aquellos políticos que, liberados de la obligación del mandato político, actúan en contra de la promesa hecha a sus electores o incluso crean un daño contra éstos? ¿Se puede castigar al político?

La cuestión de la responsabilidad política

En este proceso de transformación del mandato político entre Milton y Burke es donde se desarrolla en paralelo la figura moderna del impeachment. El famoso impeachment es una figura con una dilatada práctica en la política anglosajona, aunque no tomó su forma más o menos actual hasta el s.XVIII, y todo por la funesta experiencia inglesa de su revolución durante prácticamente todo el siglo anterior. Había anteriormente un proceso más o menos regulado de enjuiciamiento de la responsabilidad política, pero era más bien de tipo criminal (y podía acabar con la cabeza de quien fuera en una cesta de mimbre). En el s.XVIII la responsabilidad que se establece en Reino Unido cambia de la responsabilidad política «criminal» al enjuiciamiento de la gestión política, donde es especialmente relevante el impeachment de 1742, con la falta de apoyo de Robert Walpole en el Parlamento. Cambia de lo penal a lo político: ya no se basa en los efectos materiales derivados de las decisiones políticas sino en los efectos «políticos». El gabinete de gobierno deja de ser un grupo de ministros independientes a ser la expresión ejecutiva del monarca, y como tal, puede errar, pero el monarca no: se puede cuestionar políticamente al gabinete como un malentendido de las necesidades del país y los designios del monarca, pero no puede ser algo criminal, porque el rey siempre está del lado del país. La responsabilidad política deriva a la pérdida de la confianza del gobierno por parte del Parlamento (expresión del pueblo) y del monarca (Mellado Prado, 1988: 27). Este es el modelo que se desarrollará posteriormente en el parlamentarismo europeo.

El problema que lleva a esta solución, como destacan tanto Locke como Milton (ambos bastante inmersos en los procesos del sXVII), se encuentra en la «prerrogativa», en la capacidad de actuar del poder Ejecutivo sin la mediación del Legislativo, como una decisión y acción autónoma del gobierno. Si existe la mediación del Parlamento, las decisiones del poder Ejecutivo entrarán siempre (presumiblemente) dentro de la legalidad vigente, ya que precisamente el Parlamento el que encarna esta legalidad. Pero la actuación por prerrogativa corre el riesgo de resultar «ilegal» sin la participación del cuerpo que encarna la legalidad. En un contexto donde las elecciones y el cuerpo parlamentario resulta tan importante en el ejercicio del poder, la acción por prerrogativa puede representar una traición del presidente hacia sus electores. Es entonces cuando aparece el impeachment como «cuestión de confianza» y «moción de censura».

Lo que refleja la concepción inglesa de la responsabilidad política es el control que realiza el poder Legislativo al poder Ejecutivo. En principio esta acción no sería requerida en ningún caso mientras el poder ejecutivo actúe en los marcos de la legalidad. La función del impeachment era casi descalificatoria al principio, para cambiar las líneas de gobierno a placer de los parlamentarios destituyendo al presidente del gabinete. Atiende al acuerdo del Parlamento con las acciones del gobierno, y a la confianza que en ello ponen. Hay, además, un carácter solidario: el rey nombraba al Primer ministro, y este elegía a su gabinete, del cual respondía solidariamente todo el gobierno. Por lo general había un reflejo de los intereses del Parlamento en la práctica del gobierno, pero una mala decisión de un ministro individual o un cambio de rumbo del Parlamento podía provocar un proceso de cuestionamiento que forzara al gabinete a dimitir en conjunto solidariamente. En un contexto donde ya se excluye la guerra civil como forma de debate y hegemonía política, donde el Estado y la nación se suponían uno, el Parlamento pasa a tener el papel de control del gobierno; éste sigue teniendo el poder ejecutivo apoyado por una mayoría parlamentaria, pero no goza de la libertad de acción que tuviera en otros tiempos.

Ante esto se asume que el Parlamento es la representación esencial de todo el electorado, por ello en último término el gobierno no responde ante el pueblo sino sólo ante el Parlamento. La responsabilidad política como se define en Inglaterra a partir del s. XVII corresponde simplemente a la adecuación entre la línea de gobierno del Gabinete y el Parlamento. La legalidad y continuidad del gabinete se nutre del apoyo del Parlamento, que es la voluntad del pueblo en unas elecciones, y mientras toda acción gubernamental se adecúe a esta voluntad, no tiene que dar cuentas de responsabilidad en ningún caso. Claro está, esto se supone cuando existe una cierta independencia de los miembros del Parlamento, porque en un sistema de partidos como el actual, una mayoría absoluta parece excluir la posibilidad de control.

La Constitución española viene del desarrollo de la forma inglesa de enjuiciamiento de la responsabilidad política pasando por la República de Weimar y la V República francesa para volver de nuevo a Alemania. Es la Ley Fundamental de Bonn la que establece un elemento de control a este modelo: la moción de censura constructiva. Durante la República de Weimar, el uso de la moción de censura para hacer un juicio político de responsabilidades al gobierno se convirtió en un arma destructiva que, a falta de contrapartidas, desarmaba el gobierno y obligaba en un contexto muy fragmentado a articular coaliciones que no funcionaban, y por eso la figura del Jefe del Estado ganó peso e hizo uso de sus prerrogativas que destruyeron la república abocándola a la tiranía. Para la República Federal alemana se mantiene la necesidad de una herramienta de control pero que sea «constructiva», que no deje al Estado sin gobierno ni proyecto. Es cuando aparece la necesidad no sólo de un voto general negativo contra el gobierno sino que este voto se represente favorable a una alternativa fundamentada por quien incoa la moción (Mellado Prado, 1988: 61).

El artículo 108, en el que se estipula la fórmula de acción del Gabinete de gobierno como un todo frente al Legislativo, al modo inglés desarrollado por la ley alemana. El gobierno está a la mano del Congreso de los Diputados, que es quien, en cierta manera, lo «guía». Aunque las directrices del gobierno estén claras, debe apelar a la confianza de la Asamblea para actuar con total libertad. De ahí la importancia que supone conseguir en unas elecciones generales una mayoría absoluta. Hay, en cualquier caso, una amplia discrecionalidad: El presidente del gobierno es el único elegido por el Parlamento, por lo tanto el único responsable. Él elige a sus ministros y define su marco de acción; cualquier sanción contra sus ministros es privada para el presidente, que se hace responsable de sus actuaciones ante el Parlamento (el gobierno responde solidariamente en su gestión política ante el congreso). El gobierno se mantiene sobre la confianza del Parlamento y es responsable ante el mismo, pero es el gobierno quien gobierna. El resultado es la institución de la responsabilidad política donde no cabe otro tipo de responsabilidad (Mellado Prado, 1988: 184 y ss.), pero incluso ésta tiene un margen muy estrecho al quedar supeditada a la composición parlamentaria.

La responsabilidad política no descansa sobre una infracción penal ni sobre una falta civil, sino que se encuentra sobre elementos esencialmente subjetivos cuya apreciación incumbe al Parlamento exclusivamente. Pero aparecen otros problemas. La institución del poder Ejecutivo se contempla como un continuo: cambian los administradores, pero el Gobierno, temporalmente, es uno. Pese a que cambie el partido que se encuentra en tal o cual momento en la administración, dicho gobierno toma y asume todas las medidas, leyes y reformas, llevadas a cabo por sus predecesores. Un gobierno entrante no puede reclamar una responsabilidad política acerca de unas reformas realizadas por un gobierno saliente, debido a que estaría contradiciendo la propia unidad del gobierno. En ese caso es el Congreso de los Diputados el que reclama dicha responsabilidad que únicamente será política (manifestada a través de la moción de censura o la cuestión de confianza).

Aun así, si la Asamblea es quien se toma la tarea de control del gobierno, no hay, en principio, nada ni nadie que se plantee vigilar las acciones de las distintas cámaras Legislativas. Por ello se estipula de principio, en el artículo 71 la «inviolabilidad» de las opiniones manifestadas por los integrantes de las cámaras en el ejercicio de sus funciones. Se asume la inmunidad, y el enjuiciamiento sólo es posible a través de cauces penales. Es decir, las acciones políticas, pese a que tengan consecuencias funestas para el Estado, no serán enjuiciadas. El oficio de la política se supone como algo separado de la vida común del político-persona. En realidad, de lo que se estipula la inmunidad es del oficio de político, y dado que las acciones políticas que estructuran en un continuum en el Estado, no hay forma de controlar verdaderamente las acciones políticas que puedan ser perjudiciales para el estado. A quien se encausa es a la persona, pero nunca por sus decisiones tomadas dentro de su oficio de político.

Así, a modo de resumen, la articulación de la responsabilidad política atienden a las exigencias del mandato representativo: la Nación es la titular de la soberanía y las Cortes representan a la Nación (el pueblo español) a través de la representación que proviene del poder emanado —cedido— por el electorado, pero esta relación, al ser representativa, no tiene adscrita ningún tipo de imposición, por lo que la responsabilidad se establece ante el mismo ejercicio de la representación (esto es, las Cortes). Aquí surge el problema: la lealtad de partido y la contradicción con la representación. El sistema electoral está mediado a través de los partidos porlítico. Se ha eliminado con la prohibición del mandato imperativo lo cual desvincula al representante de sus electores en términos fiscalizadores, pero el representante está adscrito necesariamente a un partido, que ejerce, a través de la doctrina de partido, ese mismo mandato aparente. Los partidos exigen una dirección única de voz y voto, es decir, un mandato imperativo interno, sujeto a sanciones si se rompe; pero el cargo de los representantes no puede depender más que de la voluntad de los electores, los cuales ya no pueden exigir a tenor del mandato representativo dicha responsabilidad. Pero no se enjuicia lo ético o lo justo: tanto la petición de una responsabilidad política en términos exclusivamente correspondientes a las Cortes como la existencia de los partidos políticos con sus normas internas son constitucionales.

El pacto político es tácito y basado en la confianza mutua. En eso se basa el sistema democrático, y de hecho el modelo basado en componendas, retribuciones y corrupciones que vivimos constantemente (más ajustado a lo imperativo del mandato), no se ajustarían a una concepción democrática del Estado. El problema está en eso que se encuentra en que hay algo más entre elector y electo, el partido, pero que es ineludible en el sistema actual. El pacto se establece a través del programa electoral, como oferta de servicios a la ciudadanía, pero que no puede ser «firmada ante notario» porque el sistema, la forma del mandato político, lo impide: es una oferta, no una promesa. Obviamente hay una presión del programa y del electorado sobre los electos porque, una vez más, si no cumple es probable que no vuelvan a ser elegidos, y esa promesa tiene relevancia constitucional. Pero la coyuntura, las condiciones nacionales e internacionales, o cualquier otro asunto, pueden impedirlo, y puede ser explicado y admitido (o no). El problema es que siempre hay algo que impide materializar las políticas, y eso es lo que, con este sistema que prohíbe el mandato imperativo y en el que tiene un escaso peso «punitivo» la petición de responsabilidad política, hace que se corra el riesgo de alejar a la ciudadanía de la política. No podemos pedir responsabilidad, y los partidos actúan con su propio mandato independiente, y eso en lugar de parecer democrático se asemeja más a un gobierno tiránico. La confianza parece quedar relegada a las elecciones. La acción política ya no puede pretender pedir cuentas ante notario por los actos de los políticos, no está contemplado; la acción política, la participación ciudadana, debe buscar otras vías de acción para pedir estas cuentas.

  • Constitución Española, Publicaciones del Congreso de los Diputados, Madrid, 1978
  • Mellado Prado, P., La responsabilidad política del gobierno en el ordenamiento español, Publicaciones del Congreso de los Diputados, Madrid, 1988
  • Burke, E., Textos Políticos, Fondo de Cultura Económica, México, 1984
  • Milton, J., El título de los reyes y magistrados, Escolar y Mayo Editores, Madrid, 2009
  • Tenenti, A. De las revueltas a las revoluciones, Crítica, Barcelona, 1999-

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